【南京日报报道】写在前面:今天是第八个全国法制宣传日，也是我市开展“法制宣传月”活动的第8个年头。今年“法制宣传月”的主题是“弘扬法治精神，服务科学发展”。为了深入贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，继续抓好“五五”普法规划的落实，近日，全国普法办、省法学会、市依法治市领导小组办公室、市法制宣传教育领导小组、建邺区委、区政府共同举办了第四届世界城市论坛分论坛——“现代城市与科学规范管理”。与会专家们共同探讨了现代城市与科学规范管理的理论和实践问题，对进一步优化现代城市发展环境，推进社会主义法治国家建设进程有着十分重要的意义，特别是对南京正在深入开展的法治城市、法治县（市、区）创建工作，促进南京经济社会又好又快发展将产生积极而深远的影响。

　　中国社科院荣誉学部委员、资深法学家李步云发言摘要——

　　世界城市治理法治化的几个问题

　　法治是全人类的价值追求，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的根本保障。法律的产生和发展同城市的产生和发展密切相关。十一世纪以来，西方城市制定的城市法，直接催生了近代法治的产生。法治是世界城市的常规治理方式，已经成为衡量世界城市诸多指标中的核心内容。

　　30年来，我国的法治建设取得了重大成就，我国已经初步建立起一个社会主义法律体系，而且现代法治的法治民主、人权保障、司法独立、程序公正等原则，在法律制度中开始得到体现。我们在发展经济上所取得的飞速进步，都是同中国法治的进步分不开的。

　　我国在由计划经济向市场经济的转型过程中，学者普遍认为要实现小政府、大社会的格局。但是近年来，一些学者对此提出了质疑，因为小政府的提法和概念可能会导致政府无所作为，在经济活动以及信息万变的国内国际事务中放任自流。我个人比较同意这一看法。对世界性城市来说，尤其需要一个权能广泛、人力财力投入大的强政府，以应对经济发达、交往频繁、人口众多又过程复杂、事务广泛又多变的世界城市的现实状况和需要。

　　然而，强政府又面临保障市民权利和制约政府权力、以及社会安全和政府诚信等严峻课题。这就要求这样的强政府不仅要高效、而且要合法。因此，建设一个法治政府尤为必要。对市民社会的培育，可以通过广大公民对公众事务的各种参与，将其培养成为世界城市所需要的自主、自治、自律的市民。市民社会可以促进政府治理的法治化，治理社会的一切组织和活动，自然都应当依赖法制的规划。

　　中国的法治建设虽然已经走过了一段历程，但是要达到法治国家的理想状态还需要经过较长时间的努力。虽然中国的发展水平在整体上同西方一些发达国家相比还有一定差距，但是中国在实行物质文明、政治文明、精神文明协调发展的前提下，采取了以法治促民主，以法治保人权的路径。因此，在法治发展的某些方面，中国已经同国际接轨，并且具有自己一定的特色。

　　北京大学软法研究中心主任姜明安发言摘要——

　　软法在城市公共治理中的作用

　　要讲软法在城市治理过程中的作用，必须了解它在法律机制上的地位。我主要讲三个问题：1、法的体系和结构。2、法调解社会关系和法与社会互动的过程。3、目前应该特别重视发挥软法作用的领域。

　　首先来探讨法的结构、法的体系。我们可以从四个纬度来讨论法的结构：硬法和软法；成文法和不成文法；静态法和动态法；社会法、国家法和国际法。

　　硬法和软法是从法的约束力来分类的，硬法是指从国家的约束力实现的法，比如刑法、行政规制法、行政强制法、行政处罚法。软法，主要是通过社会的约束力、人们的理性和道德约束力来实现的法，如社会自治组织的章程、行业组织自律规则、企事业组织内部规范、以及行政机关向社会发布的宣导性、倡导性、指导性或者建议性的告示、纲要和指南。

　　成文法和不成文法是从法的形式来划分的。成文法是指正式立法机关及其授权机关通过法定程序制订的具有普遍约束力的规范性文件，如法律、法规、规章等。不成文法是没有通过立法程序确立，或者是人们在生活生产中自发形成的规定。比如社会上约定俗成的规则。

　　静态法和动态法是从法的形态上区别的。静态法是指以法律文件表现的法，包括法律、法规、规章和指定成规范性文件的软法。动态法是指法律主体在实际生活和互动关系中所实际贯彻、遵循的法律规则、原则、法律精神和法治理念。软法更多地体现为动态的法，如市民在城市公共治理过程中的参与，与城市行政机关的合作、协作等实践中所体现的法。

　　社会法、国家法和国际法的分类主要看它调整的对象。国际法是调整国际组织、或者国际组织相互之间的相互法规范。

　　其次，我们要探讨法调整社会关系和法与社会互动的过程。法与社会关系是互动的。法的目的是调整社会关系，影响和作用社会，使社会朝人们预定的方向和目标发展。然而，法在不断影响和作用于社会的过程中，社会同时也在影响和作用着法，推动着法的废、改、立，推动着软法的形成和软法的硬法化与硬法的软法化。比如《行政处罚法》第16条推动城市管理综合执法，而综合执法中出现各种问题，比如野蛮执法，任意执法，又推动各地出台各种软法性质的执法基准、规则、指南与相对人互动的动态法。而这些基准、规则、指南、动态法的积累又将推动正式法律、法规（硬法）的出台。

　　最后，我们来谈一下目前应该特别重视发挥软法作用的领域。目前，发挥软法重要作用的领域有：1、食品卫生和食品安全领域。2、环境、资源和生态保护领域。3、工商和技术监督领域。4、城管综合执法领域。5、信访和民间纠纷协调解决裁决领域。在这5个领域，我们要做一些事情。食品卫生我提了3条建议。1、健全和完善食品行业协会的自律性章程、规则，首先要自律。2、加强NGO、NPO对食品生产、销售企业的监督机制；3、改革和创新政府对食品卫生和食品安全的监管方式。

　　南京市社会科学院院长、研究员叶南客发言摘要——

　　南京历史文化名城保护与法治化管理

　　城市需要文化，文化是城市的灵魂。随着经济建设步伐的加快，正确处理好城市开发和文化遗产保护两者之间的关系已迫在眉睫。

　　历史文化名城的保护内容分为三个层次：城市范围内的保护；街区范围内的保护；古建筑范围内的保护。这三个层次都有各自的规划及其空间的保护。历史文化名城的保护，大概要注意这样几个方面的共性需求。首先一个就是整体性。历史文化名城，历史文化资源中的文态、生态自然景观要相统一。第二是原真性，历史文化名城的保护需要展现其原真，整修如故。第三是要有可读性，在一个城市中可以看到它的过去和美好的未来。第四、可持续性。要处理好短期和长期的关系。

　　目前，我们对城市特色保护还缺乏有效的法律保障，因此，需要制定一个公平的游戏规则，以法律的手段确立各方的权益。

　　首先，要加强名城保护立法工作。除此之外，历史文化名城的保护必须形神兼备。历史文化名城保护的不仅仅是文物古迹、传统建筑，它还包括蕴涵其中的非物质文化遗产。目前我国《文物保护法》主要是针对有形文化遗产制定的，其内容并不涵盖无形文化遗产部分，因此制定非物质文化遗产方面的专门法律法规，建立完善的文化遗产保护制度，不仅必要而且紧迫。目前，我市还缺乏类似的非遗保护法规。

　　其次，名城保护需要规划提供实施保障。近年来，南京完成了与名城保护相关的规划，建立了完整的名城保护规划体系。但受传统规划理念的束缚，各类规划大多是“养在深闺”式的规划，缺少展示和利用的研究和措施建议，没有得到很好的执行。保护规划不仅需规划、建筑、文管、园林这几个部门的协作，还涉及到城市交通、社会经济、城市基础等方面，以及居民的生活习惯、民风民俗、文化素养等的培养和提高，特别是要处理好与道路交通事业发展的关系以及同其他经济部门在空间上的协调。

　　再次，名城保护还需要宏观层面上政策的支持。在处理好名城保护与城市发展的关系上，许多城市都采取跳出老城发展新区的政策，充分保护老城的传统风貌。南京老城面积大，且从民国开始老城北部地区就形成了现代的城市空间尺度、格局和功能，完全跳出老城只会造成大量重复建设，损害公众利益。因此，南京在城市总体规划中提出“一疏散、三集中”的城市发展战略，为名城保护让出空间。

　　美国纽约大学法学院教授刘丽君发言摘要——

　　美国城市规划的经验和失误

　　首先想讲一下美国的城市规划和土地利用方面的作法。与美国非常发达的法治发展进程相比，城市规划和土地利用的法规发展比较滞后。美国第一个关于土地使用、划区的条例是1916年在纽约市颁布的一个条例。现在美国主要的土地纠纷大约有三类，第一类是邻里之间对土地的所有权有争议。第二类是个人和开发商之间的土地争议。第三类是政府以公众的名义和开发商之间的争议。对基础设施建设，如桥梁、公路等，一般来说是政府出资、在外面招标，并委托企业来管理经营，而不是政府直接介入。

　　第二个问题，这是我觉得对我们最有借鉴意义的一个问题。就是说，政府作为一个中间人，怎么协调各方的利益，来做出最合乎逻辑、合乎情理的决策？美国有两种主要的方法，我觉得都很好。一种是听证会，听证会是很重要的，比如说我住的小镇，才4万多人，我们这个小镇，如果开发商要建一个电视塔，一定要组织全镇的居民搞几次听证会。听证会每一个居民都可以去，不管你有没有专业知识，只要你对这个项目关注，你觉得对你的家园、环境有影响就可以去。美国人对这种听证会非常认真，有的甚至请假不上班去参加听证会。另外一种，就是在美国，政府官员也好，负责城市管理的专家们也好，他们不会坐在办公室里想着如何管理城市，而是广泛地和市民交谈，听他们的意见。

　　当然，美国的这种民主也有问题。比如，这种民主可能会降低效率。举个例子，在曼哈顿，有人提出要向伦敦学习，设立一个收费区，减少车辆进入曼哈顿的繁华地带。纽约市的市长提交了这个议案，但最后这个提案并没有通过。理由是听证会上的大多数人认为，所有市民应该有同样的权利使用公共设施，不能因为有的人付得起钱就可以进入闹市区，而付不起钱的人就不能进入闹市区。所以，在有些时候，过于民主的过程可能也会影响操作的有效性。

　　上海市人大常委会研究室主任、法治研究会常务副会长施凯发言摘要——

　　城市现代化管理的路径选择

　　自改革开放以来，中国城市以惊人的速度扩容，随之而来产生了一系列管理问题。其中最突出的是，以行政包揽为主要特征的管理体制显得越来越力不从心，亟待进行改革。城市法治建设的紧迫性正是在这一背景下凸显了出来，并具有时代意义。

　　市政管理体制改革是市场条件下城市管理内在规律发展要求的具体体现。这里，我们从城区管理的分工、功能、体制、机制四个方面，谈谈城市现代化管理的路径选择。（一）关于市政管理的职能分工。按照发展社会主义市场经济的要求，应从以下几个方面进一步深化改革。一是不但要做到政企行为分离，而且还要做到审、监行为相对分离。真正做到独立执法，这是加大依法治市力度的前提。二是政企行为的分开要彻底。即将市政管理中夹杂的作业行为推向市场，通过竞争求生存，政府与企业是双向选择关系。三是大力发展中介机构，进一步分解行政职能，建立起政府、企业相对分离的专业管理力量，为依法管理开通渠道。（二）关于城区管理的权力分配。按照系统管理的观点，一个行政行为的发生离不开决策－执行－反馈三个环节。缺少任何环节或三个环节主体的设置不当，都会破坏管理高效有序的运行。我们的设想是围绕城市管理社会化、专业化、职业化的发展方向，对市政管理的权力进行合理调整。城市管理的动议提出或者说决策应交给市民。其代表可以是在社区活动的人大代表，也可以是社区的居民委员会。政府在这方面主要行使的是信息沟通职能，并从政策法规的角度，整合、指导居民委员会的意见。一旦决议形成，由政府行政管理部门依法交给专业单位和社会企业去执行，在这时，政府又起着协调和监督的作用。通过上述调整，基本上形成人民群众、专业组织、人民政府三个城区管理主体，分别行使不同的职权。（三）关于城市管理行政结构的设计。具体来说有三个重点。一是适度管理原则。要合理确定行政区划，与立法、执法权的资源配置相对应。二是系统管理原则。行政与法律、经济手段管理不同。法律讲事实面前的人人平等；经济以实力大小论座次；行政管理则更强调权力基础上的隶属关系。因此，不同管理手段的权力授托，应有不同的制度设计。三是能级分类原则。不是下级权力相加等于上级权力。上级权力应注重解决下级跨组织范围的问题和更高层次上的问题。因此，不同级的政府机构职能不应简单地追求一一对应。否则必然造成职能重叠。（四）关于市政管理的机制。市政管理机制的核心问题是如何依照利益法则，协调解决各利益主体之间的关系问题。具体地说，是确立三个原则。其一，互惠互利原则。这是实现城区管理社会化机制的利益纽带。其二，公平竞争原则。城区管理本身也有成本核算，因此要实行管理的最优化，公平竞争是主要动力。其三，社会参与原则。第一步，政府首先应将城市管理作业行为从政府职能中分离出来，经营性的作业行为由企业承担，走市场化、产业化的道路。第二步，政企分开后的政府职能中，还要按有偿服务与无偿服务的原则，将适宜于社会中介机构处理的事务，从政府机构中分离出来。在政府政策法规的指导下，让服务走向市场，形成政府－中介组织－企业三分天下的局面。第三步，对于具有社会慈善性质、社会互助性质的工作，则应支持社会组织、社会团体来具体承担。